四、现代国家治理体系下改革与法治的关系 正确处理改革与法治的关系是完善现代国家治理体系，提升国家治理能力的必然要求。

[27]《名公书判清明集》，中华书局1987年版，第564页。以至于宋慈坦言：贪污赃吏，世不能免。

[27]说的就是清明的重要性：清明才能洞察案情，才能秉公处理，才能通过司法活动为百姓带来福祉。公生明，廉生威是中国古代很多清官的座右铭，但是光有清官不一定能够保证做到清明，光有公正无私的信念不一定能够明了案件的真相，光有清正廉洁的作风也不一定能够威慑奸猾的群小。可见，包拯早在生前就已名满天下。[16]因为进入到近世化的社会里，利益主体进一步分化，利益冲突进一步加剧，诉讼活动更加频繁，这就对司法公正提出了更高的要求。包公戏之外，刊载戏文的话本，根据戏剧改编的说书表演，系统整理包公戏而成的侠义小说、公案小说，共同塑造了包公的神圣形象，同时也成为后人进一步塑造的素材。

具体而言，首先是宋金士人在笔记中补充和描述了包拯断案细节，凸显了包公的断案智慧和司法形象。包拯还担任过监察御史、知谏院等富有监察司法职责的官职，包拯所进行的便民诉讼的改革措施，也是整个宋代司法改革的有机组成部分。  十一届三中全会以来，"发扬社会主义民主，健全社会主义法制"成为执政党的一项基本国策。

  一、"法律帝国"引发法治危机 简单地回顾和总结过去三十多年的法治工作，就会发现，所谓中国特色社会主义法治的理论话语和具体实践，始终围绕"律法中心主义"和"司法中心主义"两个中心展开，这两种法治话语实际上在建构出一种"法律帝国"的法治理想图景。调解作为一种重要的纠纷解决机制也只能引入到法院之中，变成人民法院的司法诉讼过程的调解才勉强保留下来。正是为了将传统社会变成法治社会，我们开始了大规模的普法教育活动，而普法也就变成了教育老百姓如何打官司。比较而言，在大陆法系的传统中，法院仅仅具有解决纠纷的职能，而不具有提供正义规则的职能，正义的规则是由主权者提供的，法院只能让当事人在个案中感受到主权者提供的法律规则的正义，而不能独立提供法院的正义。

正因为如此，2011年，胡锦涛在中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话中，明确提出要"加强以党章为核心的党内法规制度体系建设"。由此，一方面是大量的纠纷涌入法院，另一方面是法官在总体上的匮乏。

[ 就地方而言，更有法院工作报告被人大否决的，参见《从否决到赞成，沈阳市人大两次审议法院报告的来龙去脉》，载《吉林人大》2001年第9期。在这种背景下，"律法中心主义"毫无疑问要强化法律与道德的分离，强调法律的形式理性和工具理性，强调法律的中立性和程序正当性，而关注实质理性的法律往往被看作是野蛮落后的卡迪司法。这样的问题在近代以来中国法律发展中无疑是存在的。正是由于"超大型国家"和"文明型国家"这两个根本的社会事实，中国的法治发展道路要在中国社会生活中真正扎根，要在中国文明传统获得有益的滋养，就不可能走律法中心主义和法院中心主义的法律帝国之道，而必须探索全新的法治发展道路。

由此，中国古代的"无讼"理想被普遍批评为缺乏法治的传统社会。（二）多元主义的法律规则：党规与国法 "法治"乃是法的统治（the rule of law），问题在于这里所说的"法"究竟是什么？律法中心主义和法院中心主义的法律帝国理想往往着眼于国家权力，要么是用律法来强化国家权力，比如中国古典的法家或者西方霍布斯式的法治国家。十八届三中全会提出了实现"法治中国"的战略目标，但这个目标必须放在推进国家治理体系和治理能力现代化的大前提下，"法治中国"不过是国家治理现代化的一个环节，法治必须服务于国家治理，服务于良好的国家治理。在这个方面，毫无疑问，党委和政府发挥着比法院更为重要的职能。

其二，社会生活的商业化、城市化使得人们普遍处于陌生人社会形态中，人们只能通过法律这种抽象的社会机制建立有机团结进而促进系统整合。无论是希望用法律来约束权力，还是用法律来强化权力，离开对党规党法的关注，不仅无法理解中国特色社会主义法治的进程，而且无法建成中国特色社会主义法治。

由此，现代法治也开始转向"回应型法"。在这种法治想象的逻辑中，中国法治发展之所以面临诸多问题，甚至受到越来越多的质疑和批评，尤其是对司法腐败的批评，原因就在于中国依然存在许多不符合"法律帝国"想象的地方，由此改革的方向就是进一步强化"法律帝国"。

因此，无论是作为一种法治理论，还是一种建设法治的实践，离开了对党和政府制定公正的公共政策的关注，离开了对公共行政中政策形成的规则、政策纠正的程序和规则以及政策落实的规则等，而仅仅将目光集中在法院上，显然是舍本逐末。第三波民主化国家虽然按照美国模式建立起独立的法院体系，甚至采取美国模式的司法审查制度，但整个国家却陷入"失败国家"的境地，这很大程度上是由于政党、国会、政府等无法提供政策、法律，公共行政无法提供最基本的社会正义，在前方大溃退的情况下，法院这道最后的防线提供的正义只能是"天塌下来实现的正义"。在这个过程中，党必须发挥依法执政、依法办事、遵纪守法的模范带头作用，以党内法治带动国家法治，使得党规党法与国家律法之间形成有效互动，从而在中国古典礼法传统和现代政法传统的基础上，建设真正具有中国特色的社会主义法治。因此，要建成社会主义法治，实现依法治国的战略目标，必须克服律法中心主义和法院中心主义的弊端。正因为如此，在英美法系传统中，法院始终具有两项职能:首先是提供正义的标准或准则，其次才是解决纠纷。而对于超大型国家和文明型国家的治理而言，律法只是国家治理中的一个要素，尽管是重要要素，法院只是解决社会问题的一个防线，而且是最后的防线。

"这就意味着要落实国家法律，确立法律的权威，就必须同时发挥党规党法在法治建设中的重要性。]而在现代社会，由于政府承担了社会资源分配的主要职能，这就意味着法治所追求的良好统治或良好的治理的中心在政府，在于政府提供的公共政策。

我们常说，"法院是实现社会正义的最后防线"，那么，党的政策无疑是实现社会正义第一道防线，国家立法无疑是实现社会正义的第二道防线，公共行政是实现社会正义的第三道防线。这一点体现在1978年宪法中已经废除了1975年宪法中规定的"四大自由"："大鸣、大放、大字报和大辩论"。

事实上，我们暂且不讨论各种非正式规则，即使按照律法中心主义的立场来看，仅仅关注法院也是不够的。即使在美国，由于普通法下法官造法和司法审查制度，使得美国法院获得了重要的政治权力，甚至拥有凌驾于立法和行政之上的权力，特别在沃伦法院时期，联邦最高法院采取司法能动的激进立场，广泛卷入到促进人人平等的公民权利保护的社会治理任务中。

在英美法系中，法院不仅仅解决纠纷，而且处于创制法律规则的特殊定位上。律法中心主义和法院中心主义的法律一元帝国的理想在当代中国之所以面临困境，很大程度上是由于这种法治理想是在西方文明的历史背景上成长起来的。党章是最根本的党规党法。[ 以法院判决为中心的英美法理学研究中，特别关心法律自身的自洽性或者整全性，参见[美]罗纳德·德沃金:《法律帝国》，李冠宜译，时英出版社2002年版。

甚至有研究表明，80％的法律、90％的地方性法规、所有行政法规和规章都是由行政机关负责执行的。然而，经验研究表明，联邦最高法院在推动公民权保护方面，所发挥的符号功能远远大于实际作用。

（三）多元主义的治理体制：超越纠纷解决思路 法院中心主义自然强调法院在解决社会纠纷中的核心地位。这个理想图景很大程度是来源于对美国法治模式的想象，它自觉不自觉地成为中国法治建设的蓝图，以至于不少人主张任何不符合这种"法律帝国"理想的要素都是对法治中国的破坏。

正因为如此，理解中国法治之路，必须超越纠纷解决的思路，而必须从国家治理现代化的角度，将党依法执政与政府依法行政看作是法治的核心内容，看作是实现社会正义的主渠道，而法院诉讼不过是辅助性的作用，是让卷入纠纷的老百姓在个案中体会到党和政府在法律和政策中提供的正义十八届三中全会提出了实现"法治中国"的战略目标，但这个目标必须放在推进国家治理体系和治理能力现代化的大前提下，"法治中国"不过是国家治理现代化的一个环节，法治必须服务于国家治理，服务于良好的国家治理。

在这种法治想象的逻辑中，中国法治发展之所以面临诸多问题，甚至受到越来越多的质疑和批评，尤其是对司法腐败的批评，原因就在于中国依然存在许多不符合"法律帝国"想象的地方，由此改革的方向就是进一步强化"法律帝国"。在以法院为中心的法治理想中，社会的一切纠纷都应当到法院通过诉讼解决，而且在各种纠纷解决机制中，法院是压倒性的唯一具有权威性的机构。在这种背景下，法律规范与民众的道德观念发生了根本冲突，而"律法中心主义"却从法律所代表的价值出发，将民众的传统道德价值看作是愚昧、落后的思想观念。在每年全国人民代表大会上，人大代表对最高人民法院报告的评价始终最低。

而"司法权"这个概念也逐渐和"检察权"相并列，变成了专属法院的职权。[ [美]诺内特、塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004年版。

在这种背景下，法治概念在某种意义上完全围绕法院展开，法治概念差不多被逐渐压缩为司法独立和司法审查的代名词。但是，从社会治理的角度看，法治必须超越纠纷解决，赋予良好的社会治理。

然而，当"律法中心主义"成为法治建设的重心时，就意味着法律规范凌驾于其他社会规范，特别是道德规范之上，成为全部正当性的来源。无论是婚姻家庭，还是马路救助，法律并没有鼓励人与人相互团结、相互帮助，而是以保护个人权利的名义鼓励了"各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜"。